實習生 彭子洋 攝
  “青年經濟學人”評選系列報道之二十四
  陳少強 1971年生,財政部財科所國有經濟研究室副主任、研究員,研究領域包括:宏觀經濟問題、財稅理論與政策、國企改革。2002年獲得日本一橋大學公共管理碩士學位,2006年獲得財政部財政科學研究所經濟學博士學位。曾參與寫作財政部原部長項懷誠主編的《中國政府預算改革五年》,並翻譯了《日本財政政策的制定》一書。
  ★ 核心觀點
  混合所有制改革是本輪國企改革的重點,關係到改革的成敗,要拋開意識形態爭議,以結果為導向進行混改。在依靠土地融資模式難以維繫,PPP模式(公私合作模式,是公共基礎設施的一種項目融資模式)有可能成為政府一廂情願時,政府需要尋找新的投融資計劃。
  混合所有制決定改革成敗
  新京報:十八屆三中全會以來,關於國企高管人員的薪酬改革是各方關註的重點。消息說,國企職工、特別是高管的薪水會下降。國企的薪酬改革特別是央企,也提了很多年,為什麼一直沒有一個讓各方都滿意的方案,難點在哪兒?
  陳少強:國企高管薪酬的爭議源於社會的收入分配差距。
  我們必須瞭解國企薪酬的來龍去脈。國企薪酬牽涉兩部分利益集團,一個是國有企業管理層本身,他們自然希望薪酬高一點;第二個來自於制定政策的國資委相關部門,國資委的收入分配局負責制定國企薪酬標準。國資委自然希望國企能夠做大,制定的薪酬起激勵作用,薪酬作為紅利的一部分就很難降下去。
  薪酬的制定水平與預期相差較大的原因,來自國資委和國有企業內部集團的默契和配合。
  新京報:對於國企高管的薪酬改革,你認為怎樣才能做到各方都滿意?
  陳少強:要基於國企的市場化改革,就是要推進混合所有制,讓市場發揮決定性作用。
  對薪酬的改革要立足於整個國有企業的改革來談,而不能只就收入高低來談是否公平。我覺得還是要基於效率優先的原則,在推進國有企業改革的情況下,兼顧社會大眾的感受。
  新京報:你提到國企市場化改革,要推進混合所有制,這也是本屆政府主推的改革之一。你怎麼看待混合所有制?
  陳少強:中國混合所有制從很早以前就開始了。早在1984年國企和集體企業改革的時候,中國就已經開始所謂的混合,那時候叫承包經營。
  從根本上來說,有些股份制已經完成,有些還沒有。這實際上涉及有些改革的領域尚未放開。
  新京報:為什麼現在又提混合所有制改革?
  陳少強:兩方面的原因:一是內部的需求,經濟進入轉型期,需要通過改革釋放新的紅利;二是外在的壓力,中國要想進一步和國外合作,就得放開更多的領域,允許外資進來,這也要求我國進一步開展混合所有制改革。混合所有制已經沒有回頭路。
  新京報:目前我國混合所有制的發展狀況怎樣?
  陳少強:混合所有制分為兩個階段,第一個是初期階段;第二個是中高期階段。我們現在恰恰處於初期階段,當允許民營資本進入,將其與國有資本平等對待的時候,卻沒有一個被大家都認可的、共有的游戲規則。
  民營資本的規則是利潤最大化,而國有企業已經形成了一套嚴格的官方審批、彙報等制度,所以它們的目標函數不太一樣。初期階段,是大家一個取長補短的過程。
  新京報:你看好我們目前的混合所有制從初期向中高期過渡嗎?
  陳少強:我們的混合所有制剛剛開始,大家還處於磨合期。我認為,經過在一個公平的、有效率的市場機制下試驗之後,應該是會有成效的。
  如果沒有成效,我非常擔心這個改革失敗。
  新京報:基於什麼原因而產生這樣的擔憂?
  陳少強:基於兩個原因;一個是民營經濟擔心進入後權益得不到保障;第二個是國有經濟的內部人士擔心混合所有制會削弱國有經濟的控制力,甚至擔心在進行產權股權交易時,會出現被人質疑導致國有資產流失的情況。所以,大家都畏縮不前。
  新京報:怎麼解決這個問題?
  陳少強:解決這一問題,取決於混合所有制企業的治理結構。在我看來,混合所有制是一個方向,而重要的是如何讓這個方向落地。
  比較好的是按照現代公司治理框架,按公司法的套路和管理架構來進行,公司法已經被市場經濟所證明和接受。這正好涉及混合所有制的改革起點,混合所有制可以把大家的優點相結合:國企的規範程度是要明顯高於普通民營企業的,民營企業則對市場比較靈敏,因此可以把規範性和靈敏度相結合。
  我們應該以結果為導向來評價混合所有制,不要太擔心意識形態問題,而是要看大家能否從改革中獲得紅利。大家的擔心,也證明瞭要解決這個游戲規則的問題,把制度和框架建立起來。
  國企反腐比行政反腐更複雜
  新京報:據不完全統計,進入2014年後,有超過20位國企一把手因涉嫌違紀違法被調查。隨著反腐的深入,國企領域的反腐風暴也愈演愈烈。你怎麼看待國企領域的反腐?
  陳少強:從全社會角度來看,腐敗是一種現象,是制度不完善情況下的必然結果。我覺得國企領域的反腐比行政反腐更難。
  新京報:為什麼會更難?
  陳少強:在傳統的行政事業單位,對貪污、挪用和受賄的界定很清楚,追查起來也更容易。
  但國有企業的腐敗更加複雜。首先,這和國企高管委派制有一定聯繫,國企的領導者認為他是向上一級組織負責,而不是向全國人民負責。第二,這和經濟規則有關。國企領導者認為在企業中,可以將消費支出算作企業成本的一部分,所以你見過哪個國企有“三公經費”一說?第三,也和職務消費制度的不完善有關。職務消費和生產性經營容易弄混,典型的就是吃飯問題,吃飯是消費行為還是經營活動一部分?就像媒體報道說華潤集團原董事長宋林一頓飯好多萬,也許他認為這一頓飯能帶來幾個億的收益。第四,企業和政府聯手。
  新京報:這個聯手體現在哪些方面?
  陳少強:這是一種利益的聯手。比如,地方要發展經濟,它有多種方式,比如將本地不太好的企業進行收購。其中的核心問題就是價格和股權,這裡存在高估和低估的問題。在這個過程中,政府官員容易干預市場。若政府與企業有關,它會讓企業被高估,進而從溢價中獲得好處。
  還有國企高管出讓自己企業的問題,國企內部關聯方交易的問題。關聯方交易是一種市場化的方式,極具隱蔽性,監察成本很高,導致國有資產變相瓜分或流失。
  地方債:中央釋放“不兜底”信號
  新京報:9月21日,國務院下發了《關於加強地方政府性債務管理的意見》,你怎麼看待這份《意見》?
  陳少強:這份《意見》和8月31日出台的《預算法》相吻合。《預算法》說允許地方政府在財力範圍內經過審批,可以用於建設性的舉債,為地方政府舉債提供了法律依據,但誰來償還債務還沒有明確說明。隨後,國務院下發了這個文件,要求“自發自還”,做了補充。我覺得,這是一個常態下的文件,警示地方政府發債要對自己的行為負責。
  新京報:你認為在地方政府性債務出現違約時,中央政府會“兜底”嗎?
  陳少強:在非常態下,如果地方政府出現嚴重危機,中央政府是不可能不管的。文件中說是“實行不救助的原則”,而沒有說是禁止中央政府救助。
  新京報:你覺得對地方政府的警示性會有多大呢?
  陳少強:兩個方面有警示:一方面,舉債規模要受到審批,可能會縮減發行規模;另一方面,在償還上,給地方政府釋放了“不兜底”的信號。
  新京報:你對地方政府性債務的“制度建設”有何建議?
  陳少強:第一,預算和財務管理制度,進一步朝著市場經濟國家通行的管理制度去推進,包括進一步落實權責發生制、明確政府資產負債的定義、規模、統計口徑等;第二,在市場建設上,加快培育地方債務評估主體,培育市場;第三,完善地方政府舉債制度,進一步完善地方政府舉債制度規定,基於現有的經驗總結。
  新京報:對目前的地方性政府債務有沒有擔憂的地方?
  陳少強:現在的一個問題就是,一方面土地融資等方式沒說不讓搞;另一方面又在逐步放開地方政府債券市場。有可能會形成來自兩方面的壓力:一是既有的傳統土地融資模式的風險;二是顯性的地方政府的債務風險。隨著城市的逐步擴大,風險會逐漸擴散。這兩個問題是中央和地方政府同時需要考慮的。因此,下一步就是要探索新的財政投融資計劃。
  政府要尋求新的投融資計劃
  新京報:新的投融資計劃目前有沒有進展?
  陳少強:現在有幾個方案,一個是國務院正在大力推進的PPP(公私合作模式,是公共基礎設施的一種項目融資模式),國家希望通過這種模式緩解地方政府壓力,實現公共資本和民營資本共享收益、共擔風險。
  這個方式的風險在於,項目的周期一般較長,從而風險較高,民營資本可能不太願意進來。像日本,PPP的投資僅占全部投資的1%。因此,有可能會出現政府一廂情願的情況。
  新京報:民營資本為什麼不願意進來?
  陳少強:這裡涉及的問題是,如何能夠真正把市場機制建立起來。如果市場機制不建立,社會民營資本是不願意大量投資的。
  新京報:這裡的市場機制是怎麼表現的?
  陳少強:這裡所說的市場機制不是說沒有投資主體,而是缺少一個怎麼能夠有效地規範、保護各方權利的法制框架。
  譬如,基礎設施以後要逐步對外開放,周期這麼長,外資進來後最起碼要保證不虧本的問題。但是,萬一地方政府違約怎麼辦?投資者的權益如何保護?我們現在還沒有投資者救濟制度,沒有公平透明的游戲規則,誰敢進來投資?
  PPP的合同在事前就已擬定好,不會改變。但隨著原材料價格的波動,市場的波動以及企業本身資金鏈條的波動,誰來為風險承擔責任?還有,地方政府領導更換後,項目投資運營會不會受到影響?目前的情況就是,在一些地方政府換領導後,項目投資和運營出現很大的風險,企業投資面臨尷尬的局面。
  因此,PPP模式的廣泛應用和推廣,要基於兩個前提:法制和信用,這兩者互為因果。
  新京報:PPP受阻後,你認為有什麼新的模式?
  陳少強:我個人認為,我國可以通過金融或基金方式啟動投融資計劃。
  有兩種方式:第一是政府建立各種發展基金,比如產業導向基金,主要指向工業,還有農業產業基金等。這種模式就是政府拿一筆錢,和民營企業共同投資,當然不僅僅是像PPP模式那樣主要解決基礎設施問題,而是擴大範圍,包括一些有市場潛力的戰略性新興產業,像材料、生物等。政府和企業一起來做。待發展到一定程度,政府逐步退出。這樣政府可以起到扶產業上路的作用,但政府對產業的帶動是通過市場化的方式,而不是直接給補貼。
  第二種方式就是政府和金融部門合作。它和以前融資平臺的區別在於,以前的融資平臺就是政府跟國開行等機構按照商業化的運作方式進行。
  新的投融資計劃為,政府註冊一個資本,銀行也來做,但給予一個相對低的利率和價格。投資項目可以包括保障房,也可以包括政府公益基礎設施的改造。這種方式可以防止以前融資平臺不切實際的擔保和以後過高的支付成本,而且可以吸收資本進來,還可以借助資本的撬動作用,通過發行債券來發揮杠桿效應。
  但也要防止一個問題,就是政府和金融機構一起形成金融寡頭,導致過量投資,以及產生新的腐敗。
  ■ 同題問答
  Q:對2014年的經濟、社會運行,你最大的擔憂是什麼?
  A:經濟轉型的步伐滯後,新的經濟增長點尚未找到,雙重交困。如果這一陣痛期持續時間較長,可能會產生更多的社會矛盾。
  Q:十八屆三中全會確立的300多項改革中,你最關註哪一項?
  A:土地改革,這是改革的命脈。
  Q:評論認為,未來兩年是上述改革推進的重要窗口期,你認為最有希望改變現狀的一項改革是什麼?
  A:政府職能和權力下放。註意不是簡單地由中央下放到地方政府,而是政府向市場的下放。
  Q:未來10年,你認為哪一個行業最具有投資前景?
  A:新材料、新工藝,一旦和信息、金融資本結合,將有巨大生命力。
  Q:怎麼看待知識分子的社會責任話題?
  A:第一,知識分子要與實踐結合起來,知識分子所提的政策和建議必須立足於實踐、來源於實踐、服務於實踐;第二,知識分子要為社會公共利益服務,為大多數人吶喊。
  Q:對經濟學家,你最為尊敬的是哪一位?
  A:諾貝爾經濟學獎獲得者、世界銀行前副行長約瑟夫·斯蒂格利茨。他用自己的專業知識對美國以及人類社會提出自己的想法和改善意見,是一位有獨立見解、為社會大眾利益吶喊的經濟學家。
  ■ 人物
  政府智囊不懼批評政府
  在新知大廈的財政部財政科學研究所——陳少強在此獲得了經濟學博士學位。陳少強給人的第一印象是比實際年齡看著顯老:43歲的他兩鬢已有斑白。
  對目前國家經濟運行的擔憂與思考,也許使他“早生華髮”。
  陳少強多次提到對目前政府投融資計劃的擔憂:舊的模式風險大、新的模式可能是政府一廂情願。並表示,“我擔心經濟轉型期過長,舊的增長模式失效,新的增長模式沒有找到,經濟增速停滯,會引發社會矛盾。”
  “擔憂”這個詞,在陳少強的講述中,多次出現。
  2000年,陳少強前往日本求學,在一橋大學獲得公共政策管理碩士學位。這段經歷,使他獲得近距離觀察日本經濟的機會。
  在採訪中,他不斷拿日本與中國做對比,提到日本經濟存在的問題,中國要避免。例如,PPP項目投資額不到整個公共基礎設施建設資金的1%,我國想要利用PPP解決公共基礎建設的資金難度較大;新的投融資計劃,政府與金融機構的合作中,要防止像日本那樣,出現金融寡頭。
  政府智囊的身份並沒有讓他迴避批評政府機構的問題:談PPP項目,他批評,很多地方政府換一個領導,項目就變了,讓企業怎麼敢參與?
  談社保基金改革,他批評,“參與管理的政府部門太多,九龍治水”。
  “知識分子要代表公共利益,為大眾說話。”陳少強稱,很多所謂的“專家”說的話不理性,就是沒有顧及公共利益,只為他所代表的利益集團說話。
  B10-B11版採寫/新京報記者 朱星 楊萬國 實習生 向倩芸  (原標題:“政府需要尋找新的投融資計劃”)
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